Die heutige räumliche Struktur Deutschlands ist zum einen das Spiegelbild historischer Entwicklungen, zum anderen aber auch direktes Ergebnis vorausschauender räumlicher Planung: der Raumordnung [1]. Unter Raumordnung versteht man ganz allgemein die Koordination von raumwirksamen menschlichen Handlungen und deren Steuerung über eine längere Zeit (Lendi 1995) (siehe auch Glossar zur Raumordnung- und Regionalplanung [2]). Sie umfaßt im engeren Sinne die räumlichen Leitvorstellungen und Planungen auf Bundesebene. Dabei stimmen sich die Planungsträger auf den unterschiedlichen Ebenen [3] in allen räumlich relevanten Sachgebieten (Umwelt, Wirtschaft, Verkehr, Siedlung usw.) untereinander ab. Die Anfänge der Raumordnung in Deutschland gehen zurück bis in die ersten Jahrzehnte des 20. Jh.. Nach ihrer Etablierung in den 60er Jahren erlebte sie ab Mitte der 70er Jahre eine Krise, bis sie sich seit den 90er Jahren durch Wiedervereinigung und europäischer Integration neuen Herausforderungen gegenüber sah. Nach einem Überblick über Geschichte [4], Ziele, Organisation und Instrumente der Raumordnung werden am Beispiel Thüringens einige der unmittelbaren Auswirkungen vorgestellt.
Als historische Vorläufer der Raumordnung gelten u.a. die Ostkolonisation [5] im Hochmittelalter und die Binnenkolonisation (sog. Ödlanderschließung) in der frühen Neuzeit. Der Beginn einer expliziten Raumordnung wird jedoch in die ersten Jahrzehnte des 20. Jahrhunderts zurückdatiert. Das planlose Wachstum der großen Städte und die Entstehung neuer Agglomerationen durch die aufstrebende Industrie hatten Planungsmaßnahmen über Gemeindegrenzen hinweg notwendig gemacht. So entstanden erste Planungsverbände wie 1911 der Zweckverband Groß-Berlin und 1920 der Siedlungsverband Ruhrkohlenbezirk [6]. Zu ihren Aufgaben gehörten u.a. die Aufstellung von Generalplänen, überörtliche Verkehrsplanung und eine Koordination der Bauleitplanung. Noch wurde diese Form der Raumordnung nicht als staatliche Aufgabe angesehen, sondern als Koordinierungsaufgabe zwischen einzelnen Kommunen. Erst mit Einrichtung der "Reichsstelle für Raumordnung" 1935 war der Beginn der staatlichen Raumordnung in Deutschland markiert. Allerdings blieb sie in den folgenden Jahren, abgesehen von Planungen für die Ostbesiedlung [7] ohne größere Wirkungen.
Mitte der 50er Jahre setzten erneut Bemühungen ein, eine Raumordnung auf Bundesebene zu etablieren. Nach Ende des Zweiten Weltkrieges bestand zunächst - genährt durch die Erfahrungen mit dem Nationalsozialismus - allgemeine Skepsis gegenüber staatlicher Planung. Die Notwendigkeit einer gemeindeübergreifenden Planung wurde jedoch angesichts beständiger Siedlungsausweitung und zunehmender regionaler Disparitäten immer offensichtlicher. 1955 schließlich wurde ein Sachverständigenausschuß (SARO) gebildet, der 1961 ein Gutachten vorlegte, das die Empfehlung zur Etablierung einer Bundes-Raumordnung mit begrenzter Kompetenz aussprach. Direkte Folge war 1965 der Erlaß des Raumordnungsgesetzes (ROG) (zuletzt novelliert 1997), in dem Aufgaben und Leitvorstellungen [8] sowie Grundsätze [9] der Raumordnung festgelegt wurden. Hauptziele waren:
Um die Planungshoheit von Ländern und Gemeinden nicht einzuschränken, formulierte man die allgemeinen Grundsätze des ROG bewußt als leerformelhafte Aussagen. Einzelne Ziele wurden 1975 im Bundesraumordnungsprogramm (BROP) konkretisiert.
Die organisatorische Zuständigkeit für die Raumordnung, u.a. Erarbeitung der Raumordnungsprogramme [10], obliegt dem Bundesministerium für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen [11] . Als Instanz zwischen Bund und Ländern berief man 1968 die Ministerkonferenz für Raumordnung (MKRO) ein, der die Aufgabe zukam, die Vorstellungen der Landesplanung [12] der einzelnen Länder aufeinander abzustimmen. Auf Landesebene liegt die gesetzgeberische Kompetenz bei den Länderparlamenten (Aufstellung von Landesplanungsgesetzen [13] und Landesplanungsprogrammen). Die zentralen Landesplanungsstellen haben die Inhalte der einzelnen Regionalpläne aufeinander abzustimmen. Hauptaufgabe der Regionalplanung [14] ist die horizontale Abstimmung der kommunalen Planung und deren Ausrichtung auf die Vorgaben der Landesplanung. In dieser Organisation spiegelt sich das Gegenstromprinzip [15] wider, das als wesentliches Kennzeichen der räumlichen Planung in der Bundesrepublik gilt.
Bis in die 70er Jahre bemühte man sich, die raumordnerischen Inhalte in die Planungspraxis auf allen Ebenen zu implementieren. So wies man verschiedene Gebietskategorien [16] (z.B. Verdichtungsräume [17]) aus und entwickelte formale Instrumente der Raumordnung. Als wesentliche gelten:
Die Entwicklung und Anwendung solch formaler Instrumente geriet Mitte der 70er Jahre in eine Krise, die bis in die 90er Jahre andauern sollte. Grund hierfür war u.a., daß einer konkreten und den Bürger einbeziehenden Planung der Vorzug gegeben wurde. Wichtig blieben jedoch materielle Instrumente der Raumordnung. Beispiele hierfür sind sog. Zwangsmittel (direkte Ge- oder Verbote bezüglich räumlicher Investitionsvorhaben) oder Anreizmittel (z.B. Steuervergünstigungen oder direkte Finanzhilfen), mit denen das Investitionsverhalten beeinflußt werden kann. Als Gestaltungsmi ttel gelten direkte Investitionen der öffentlichen Hand in Infrastruktureinrichtungen, von denen man sich einen positiven Wachstumseffekt erhofft. Das Instrument der Informationspolitik zielt direkt auf Unternehmen und Privatpersonen, die für ihre Investitionsentscheidung verläßliche Informationen benötigen.
Erst in den 90er Jahren kam es zu einer Renaissance der konzeptionellen Inhalte der Raumordnung. Gründe hierfür waren u.a. die Notwendigkeit einer Übernahme des Leitbildes der " nachhaltigen Raumentwicklung" [20] sowie die Mitarbeit an der Entwicklung einer europäischen Raumordnungspolitik. So entstanden in den 90er Jahren verschiedene Rahmenkonzepte, die 1999 schließlich in das "Europäische Raumordnungskonzept" [21] EUREK mündeten. In diesem Zusammenhang wurde mit dem Prinzip der Städtenetze [22] auch ein neues raumordnerisches Instrument entwickelt. Dessen Ziel ist es, kommunale Probleme durch regionale Zusammenarbeit - z.B. gemeinsame Siedlungsflächenplanung - zu lösen. Nur so können zukünftig die immer knapper werdenden Flächenreserven optimal genutzt werden. Die Städtebündnisse haben überregionale Ausstrahlungseffekte und stärken die dezentrale Siedlungsstruktur Deutschlands. Durch die erwarteten positiven ökonomischen und ökologischen Effekte soll die Konkurrenzfähigkeit des Standortes Deutschland gewahrt und ein Gegengewicht zu anderen europäischen Metropolen und Regionen geschaffen werden.
Neben diesen Entwicklungen machte aber besonders die deutsche Wiedervereinigung eine Wiederbelebung raumordnerischer Konzepte notwendig. Das Raumordnungssystem der alten mußte auf die neuen Länder übertragen werden, v.a. aber war ein neuer Raumordnungsbedarf entstanden. Besonders brisant war in diesem Zusammenhang das in den 60er Jahren formulierte Ziel der Herstellung gleichwertiger Lebensbedingungen. Angesichts der großen Disparitäten zwischen den alten und neuen Ländern wurde die Förderung ihres Zusammenwachsens in die novellierte Fassung des ROG als Hauptziel der Raumordnung aufgenommen. Am Beispiel Thüringens können einige Leitlinien der gegenwärtigen Raumordnungspraxis in den neuen Bundesländern veranschaulicht werden.
Mit dem Beitritt der DDR zur Bundesrepublik Deutschland am 3. Oktober 1990 wurde Thüringen als Bundesland [23] föderaler Teil der Bundesrepublik Deutschland gemäß des Ländereinführungsgesetzes [24] vom 22. Juli 1990. Thüringen [25] hat eine Fläche [26] von 16.171,6 km² und eine Bevölkerung von 2.462.836 Einwohnern (Stand 30.06.1998); davon sind 37.355 Einwohner Ausländer, was 1,51% der Gesamtbevölkerung ausmacht. Das Land Thüringen hat eine zentrale Lage innerhalb Deutschlands inne, doch verfügt es nur über eine geringe Verstädterungsrate. Die Landeshauptstadt von Thüringen ist Erfurt [27], zweit- und drittgrößte Stadt sind Gera [28] (118.000) und Jena [29] (99.000). Die Verwaltungsstruktur Thüringens [30] weist 17 Landkreise, sechs kreisfreie Städte, fünf größere kreisangehörige Städte, 128 Städte und ca. 1053 Gemeinden auf. Seit 1991 gelten in Thüringen wie in allen anderen neuen Ländern die Grundsätze der Bundesraumordnung. Thüringen soll entsprechend seiner Lage und Möglichkeiten zu einem vielgestaltigen und gesunden Wirtschafts-, Siedlungs- und Lebensraum entwickelt werden. Für die Raumordnung und Landesplanung bedeutet dies, in den Bereichen Landwirtschaft [31], Verarbeitendes Gewerbe [32] mit ihren Branchen an unterschiedlichen Standorten, Fremdenverkehr [33], Bildung [34], Kultur [35], Verkehr und Umweltschutz räumlich verbindliche Rahmenbedingungen zu schaffen. Zu diesem Zweck sind in den letzten Jahren die raumordnerischen Instrumente wie das Prinzip der Zentralen Orte, der Aufbau von Entwicklungsachsen, das Prinzip der Vorranggebiete und der Aufbau städtischer Netze, mit wachsendem Erfolg angewandt worden.
| Seitenanfang | Inhalt | VGT Home |
){kind=link}