Stadtplanung kann - im Sinne einer allgemeinen Definition - als das Bemühen verstanden werden, eine den menschlichen Bedürfnissen entsprechende Ordnung des räumlichen Zusammenlebens zu schaffen (Albers 1992: 4). Ihre Bedeutung für die Entwicklung der Städte und Gemeinden in Deutschland ist nicht hoch genug einzuschätzen. Die dortige Nutzung des Bodens sowie Art und Gestalt der Gebäude, Straßen und Plätze sind zu einem wesentlichen Teil das Ergebnis planerischer Einflußnahme. Zu den Aufgaben öffentlicher Planung gehört aber nicht nur die Regelung baulicher Strukturen, sondern auch die Steuerung der sozialen und wirtschaftlichen Entwicklung der Gemeinden. Um Wesen und Inhalt der Stadtplanung erfassen zu können, richtet sich der Blick im folgenden auf ihre Entwicklungsgeschichte, Rechtsgrundlagen [1], Organisation und Zukunftsperspektiven.
Einschränkungen der individuellen Baufreiheit zugunsten der allgemeinen Sicherheit bzw. der städtebaulichen Ordnung waren bereits in den Städten des Mittelalters gebräuchlich. So gab es vielerorts Bestimmungen [2] hinsichtlich des Brandschutzes, der maximalen Anzahl der Geschosse oder des Mindestabstandes und der Fensterlage zum Nachbargebäude. Einige örtliche Bauordnungen ermöglichten sogar bei Verstößen gegen die Baupflicht bzw. das Bauverbot die Enteignung privaten Haus- und Grundbesitzes. Als Ursprung des deutschen Planungsrechtes gilt das 1794 in Kraft getretene "Allgemeine Preußische Landrecht" [3]. Darin wurde erstmals der Grundsatz formuliert, daß aus der individuellen Nutzung eines Grundstückes kein Schaden für die Allgemeinheit erwachsen dürfe. Erst Jahrzehnte später wurde diese Forderung durch konkrete Gesetze wie z.B. das "Preußische Fluchtliniengesetz" [4] von 1875 unterstützt. Die Notwendigkeit, private Bautätigkeit stärker zu kontrollieren, war seit Mitte des 19. Jh. im Zuge des enormen Städtewachstums immer dringlicher geworden. Hohe Bebauungsdichten und die Mischung von Wohn- und Gewerbenutzung hatten in den aufstrebenden Großstädten zu erheblichen hygienischen und sozialen Mißständen geführt. Die Gesetzgebung beschränkte sich allerdings zunächst darauf, durch Festsetzung von Fluchtlinien die Verkehrsflächen zu sichern. Die Gestaltung der an die Straße angrenzenden Bebauung war den Grundeigentümern weiterhin freigestellt. Lediglich baupolizeiliche Bestimmungen zur Abwehr von Gefahren hinderten sie daran, die Parzellen in Erwartung hoher Rendite vollständig zu überbauen. So war z. B. die Mindestgröße der Hinterhöfe [5] von Mietskasernen [6] auf die Größe des Sprungtuches der Feuerwehr abgestimmt.
Daß die öffentliche Einflußnahme auf städtische Entwicklung weit über baupolizeiliche Gefahrenabwehr hinausgehen müsse, war Anfang des 20. Jh. allgemeiner Konsens. Die Regierungen der Weimarer Republik [7] reagierten darauf mit dem Erlaß verschiedener Gesetze - z.B. dem "Preußischen Wohnungsgesetz" von 1918. Sie sollten v.a. einer allzu dichten Bebauung in Siedlungsgebieten entgegenwirken. Vordergründig stärkten auch die Nationalsozialisten die Stellung der Stadtplanung durch den Erlaß von Rechtsvorschriften, wie z.B. durch das "Gesetz zur Erschließung von Wohnsiedlungsgebieten" von 1933 und die Genehmigungspflicht von Verkehrsbauten. Allerdings wurde die kommunale Gestaltungsfreiheit durch das Diktat eines einheitlichen nationalsozialistischen Baustils erheblich eingeschränkt.
Gerade in Abgrenzung zum Nationalsozialismus wurde in der Bundesrepublik Deutschland nach 1945 größter Wert auf die erneute Stärkung der kommunalen Planungshoheit [8] gelegt. Diese Errungenschaft, die auf die Reformen des Freiherr vom Stein [9] (1757-1831) zurückgeht, garantierte eine eigenverantwortliche Stadtplanung, der entscheidende Bedeutung beim erfolgreichen Wiederaufbau der kriegszerstörten Städte zukommen sollte. Anders als in der DDR, wo schon ab 1950 auf Grundlage eines einheitlichen Aufbaugesetzes die Wiederaufbauplanung zentral gelenkt wurde. Die Abstimmung der Planungen, die Anleitung sowie die Erfolgskontrolle oblag zunächst dem Ministerium für Aufbau und ab den 60er Jahren dem Ministerium für Bauwesen in Abstimmung mit dem Rat des Bezirkes (Nutz 1998: 108f). Die Gestaltungsmöglichkeiten der Städte und Gemeinden in der DDR war damit außerordentlich eingeschränkt, das kommunale Handeln zum Bestandteil des Staatsapparates geworden. Als Ergebnis erhielten die Städte der DDR eine vereinheitlichte, dem sozialistischen Ideal entsprechende städtebauliche und funktionale Gestalt.
Die dringlichsten Aufgaben der Stadtplanung in der Nachkriegszeit - Trümmerräumung und Wiederaufbau - erfolgten in der BRD auf der Grundlage von "Aufbaugesetzen". Schon bald nachdem sie 1950 auf Länderebene (mit Ausnahme von Bayern und Bremen) erlassen worden waren, wurde deutlich, daß sie keine ausreichende Basis für die Durchsetzung künftiger Planungsaufgaben lieferten. Schließlich sollte die Stadtplanung nicht mehr nur die Beseitigung städtebaulicher Mängel, sondern die vorausschauende Steuerung der gesamten städtischen Entwicklung beinhalten. Ein erster Schritt in diese Richtung war die Trennung von Bauordnungsrecht und Planungsrecht. Nach einem 1954 vom Bundesverfassungsgericht erstellten Rechtsgutachten verblieb die Bauordnung [10] unter Hoheit der Länder, das Planungsrecht stand fortan unter Bundeshoheit. In den Folgejahren wurden in den Bundesländern Landesbauordnungen [11] (LBO) erlassen, die Regelungen zu Grundstücken (Abstandsflächen etc.) und zu baulichen Anlagen (Statik, Brandsicherheit etc.) beinhalteten. 1960 trat das Bundesbaugesetz (BBauG) als erstes bundeseinheitliches Planungsgesetz in Kraft. Mehrfach novelliert und mit dem 1971 erlassenen Städtebauförderungsgesetz [12] (StBauFG) 1987 zum Baugesetzbuch [13] (BauGB) zusammengefaßt, bildet es bis heute den rechtlichen Rahmen der Stadtplanung in Deutschland.
Ziel des Gesetzes ist es, eine geordnete städtebauliche Entwicklung und eine dem Wohl der Allgemeinheit entsprechende sozialgerechte Bodennutzung zu gewährleisten sowie dazu beizutragen, eine menschenwürdige Umwelt zu sichern und die natürlichen Lebensgrundlagen zu schützen. Das wichtigste Instrument hierzu ist die verbindliche Bauleitplanung [14], mit der die bauliche und sonstige Nutzung der Grundstücke vorbereitet und gelenkt wird. Den Gemeinden stehen zu diesem Zweck zwei Kategorien von Bauleitplänen zur Verfügung: der Flächennutzungsplan [15] (FNP) und der Bebauungsplan [16]. Aufgabe des FNP [17] ist es, für das gesamte Stadtgebiet die erwünschte bzw. erzielte Art der Bodennutzung - Bauflächen, Verkehrsflächen, Grünflächen, Wasserflächen, etc. - darzustellen. Aus diesem vorbereitenden und für Behörden verbindlichen Bauleitplan, dessen Aufstellung meist Jahrzehnte in Anspruch nimmt, werden die Bebauungspläne [18] entwickelt. Diese enthalten - für Teile der Gemeinde - allgemein rechtsverbindliche Festsetzungen, wie z.B. Art der baulichen Nutzung, Mindestmaße für Größe, Breite und Tiefe der Baugrundstücke oder Zweckbestimmung der Verkehrsflächen (Fußgängerbereiche, Parkflächen etc.). Für die Zulässigkeit von baulichen Vorhaben außerhalb von Bebauungsplangebieten gilt der Grundsatz, daß sie sich in die bauliche und funktionale Eigenart der näheren Umgebung einfügen müssen. Des weiteren steht den Gemeinden das rechtliche Instrument des städtebaulichen Gebotes zur Verfügung, mit dem private Grundeigentümer z.B. verpflichtet werden können, unerwünschte Bebauung zu beseitigen oder verfallene Gebäude zu modernisieren.
Im Rahmen dieser gesetzlichen Bestimmungen können die Akteure der Stadtplanung tätig werden. Die Ausarbeitung der Bauleitpläne obliegt in der Regel Stadtplanern [19] und Architekten innerhalb kommunaler Stadtplanungsämter. Der Aufstellung eines Bebauungsplanes geht eine Bestandsanalyse voraus, anhand derer der Planungsbedarf der Gemeinde - z.B. die Errichtung einer neuen Einfamilienhaussiedlung - ermittelt wird. Die Experten erstellen daraufhin einen ersten Rahmenplan, der den sog. Trägern öffentlicher Belange [20] (z.B. Verkehrs- oder Wohnungsunternehmen) und betroffenen Bürgern vorgestellt wird. Nach Berücksichtigung der Anregungen und Bedenken wird ein Bebauungsplanentwurf erarbeitet und in den Rat der Gemeinde eingebracht. Nach positivem Ratsbeschluß und förmlicher Offenlegung wird der fertige Bebauungsplan der jeweiligen Aufsichtsbehörde - meist der übergeordneten Regionalplanungsbehörde [21] - zur Rechtskontrolle vorgelegt. Obwohl nämlich die Bauleitplanung eine der wesentlichen Selbstverwaltungsaufgaben der Kommune ist, besteht gleichzeitig eine Anpassungspflicht an die Ziele der Bundesraumordnung [22], die im Raumordnungsgesetz [23] verankert sind, sowie der Landes- [24] und Regionalplanung [25]. Die Abstimmung der kommunalen Beschlüsse mit diesen übergeordneten Planungsebenen und deren Entwicklungsplänen [26] sowie die Beteiligung der Bürger an den Planungsprozessen entspricht dem sog. Gegenstromprinzip - einem der wesentlichen Grundsätze räumlicher Planung in Deutschland.
Gerade im Zuge der Suburbanisierung, die seit den 60er Jahren zu einer zunehmenden Verstädterung bzw. ungehemmtem Wachstum der Verdichtungsräume geführt hat, ist eine Abstimmung zwischen den verschiedenen Planungsebenen [27] unerläßlich. Stadtplanung darf nicht an administrativen Grenzen Halt machen, will sie nachhaltig funktionsfähige Strukturen schaffen. Sie muß statt dessen die räumlichen Gegebenheiten angrenzender Gemeinden [28], Regionen oder Länder berücksichtigen. Als herausragendes Beispiel für erfolgreiche gemeindeübergreifende Planung gilt der Zusammenschluß verschiedener Gemeinden der Region Rhein-Main im sog. Umlandverband Frankfurt [29]. Aber nicht nur die Abstimmung mit übergeordneten Ebenen und Nachbargemeinden, auch die konstruktive Zusammenarbeit mit den verschiedenen lokalen Fachplanungen ist wesentliche Voraussetzung für eine erfolgreiche Planungsarbeit. Die vielfältigen Flächennutzungskonkurrenzen [30] gerade innerhalb dicht bebauter und problembelasteter Innenstädte erfordern eine enge Abstimmung zwischen Stadtplanung, Stadterneuerung, Denkmalpflege [31], aber auch Wirtschaftsförderung [32] und Verkehrsplanung [33]. Unter dem Etikett des Stadtmarketing [34] wird dieser Koordinationsarbeit gegenwärtig höchste Priorität bei der Gestaltung einer modernen Stadtentwicklungsplanung eingeräumt.
Angesichts zunehmender öffentlicher Finanznot werden stadtplanerische Aufgaben allerdings immer häufiger an private Anbieter - z.B. an Planungsbüros [35] oder Projektentwicklungsgesellschaften [36] - übertragen. Viele städtebauliche Großprojekte können heute ohnehin nur noch im Rahmen einer public-private-partnership [37] verwirklicht werden. Besonders deutlich wird dies am Beispiel der Entwicklung ostdeutscher Gemeinden nach 1990. Das bundesdeutsche Planungsrecht wurde mit dem Einigungsvertrag zwar auf das Gebiet der Neuen Bundesländer übertragen, aber die Ausnahmesituation der Nachwendejahre machte darüber hinaus Sonderregelungen notwendig. So war es nach dem sog. Maßnahmengesetz [38] zum BauGB möglich, Bebauungspläne durch private Investoren erstellen zu lassen. Gerade bei weiterer Zunahme privater Planungsinitiative wird es künftig Aufgabe der Kommunen sein, für eine frühzeitige Bürgerbeteiligung [39] bei Planungsprozessen Sorge zu tragen. Eine innovative Form der bürgernahen Planung sind sog. Planungswerkstätten [40]. Noch vor Fertigstellung eines Rahmenplanes kommen hierzu alle Betroffenen - Anwohner, Planer, potentielle Investoren, Träger öffentlicher Belange etc. - zusammen, um über erwünschte Szenarien zu entscheiden. Damit verbindet sich die Hoffnung, räumliche Strukturen stärker auf die Wünsche und Vorstellungen der Stadtbewohner abzustimmen - sicherlich die beste Garantie für eine nachhaltige, zukunftsfähige Stadtplanung.
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