Unité 12: L'aménagement du territoire - schémas directeurs, objectifs, instruments

(Heike Krause et Dorothea Wiktorin, en travail d'équipe avec des élèves de terminale du lycée Nikolaus-Ehlen de Velbert)

La structure territoriale actuelle de l'Allemagne reflète l'évolution historique du pays, mais résulte aussi d'une politique d'aménagement du territoire [1]. On entend de façon générale par aménagement du territoire la coordination et le contrôle, sur la longue durée, d'activités humaines ayant une incidence sur l'environnement (Lendi 1995) (voir également le glossaire de l'aménagement du territoire et de la planification régionale [2]). L'aménagement du territoire englobe au sens strict les grandes lignes directrices et planifications élaborées au niveau fédéral. Les responsables se concertent entre eux à tous les niveaux [3] dans les domaines concernés (environnement, économie, transports, habitats, etc.). Les débuts de l'aménagement du territoire en Allemagne remontent aux premières décennies du XXe siècle. Après s'être affirmé dans les années 1960, il a connu une crise à partir du milieu des années 1970. Depuis les années 1990, la réunification des deux Allemagnes et l'intégration européenne l'ont placé devant de nouveaux défis. Après un bref aperçu éclairant l'histoire [4] et les objectifs de l'aménagement du territoire, son organisation et ses instruments, le Land de Thuringe en illustrera quelques conséquences immédiates.

Du point de vue historique, la colonisation allemande de territoires à l'Est (Ostkolonisation) [5] au moyen âge, ainsi que ce qu'on appelle la "colonisation des terres incultes" (Ödlanderschließung) à l'intérieur même du pays au début de l'époque moderne, ont constitué de premières ébauches d'aménagement du territoire, mais celui-ci ne débutera véritablement que durant les premières décennies du XXe siècle. La croissance spontanée et incontrôlée des grandes villes et la création de nouvelles agglomérations stimulée par l'essor industriel avaient rendu nécessaire la mise en place de mesures de planification dépassant le niveau des collectivités locales. C'est ainsi qu'ont vu le jour les premiers bureaux d'urbanisme, comme le Zweckverband Groß-Berlin en 1911, et le Siedlungsverband Ruhrkohlenbezirk [6] en 1920, dont la tâche consistait à établir des plans généraux, à planifier les transports régionaux et à coordonner les travaux selon un schéma directeur d'aménagement et d'urbanisme. Ce type d'aménagement du territoire n'était pas encore du ressort de l'État, mais constituait bien plutôt une forme de concertation intercommunale. C'est la création de l'Office du Reich pour l'aménagement du territoire (Reichsstelle für Raumordnung), en 1935, qui marque en Allemagne le début de l'aménagement du territoire orchestré par l'État. Mais mis à part les planifications réalisées en vue du peuplement des territoires de l'Est (Ostbesiedlung) [7], ces activités restèrent sans grands effets dans les années qui suivirent.

Au milieu des années 1950, la République fédérale d'Allemagne s'efforça à nouveau de développer l'aménagement du territoire. Après la fin de la Seconde Guerre mondiale, les esprits, marqués par les expériences vécues durant la période nazie, étaient généralement sceptiques vis-à-vis d'une coordination étatique de l'aménagement du territoire. Mais la nécessité d'un aménagement régional dépassant le niveau communal se fit de plus en plus sentir, en raison de la constante extension des habitats et des disparités régionales toujours plus accentuées. Finalement, l'année 1955 vit la création d'une commission d'experts, qui recommanda en 1961 la mise en place d'un programme d'aménagement du territoire par le gouvernement fédéral. En 1965 fut adoptée la Loi sur l'aménagement du territoire (Raumordnungsgesetz), dont le dernier amendement remonte à 1998. Cette loi définissait les objectifs, schémas directeurs [8] et principes [9] présidant à l'aménagement du territoire. Ses objectifs essentiels étaient:

• L'harmonisation des conditions de vie sur tout le territoire de la République fédérale d'Allemagne
• Le renforcement de l'intégration de l'Allemagne au sein de l'Europe
• La protection et la conservation du milieu naturel

Les grandes lignes de cette loi ont été formulées de façon à ne pas restreindre les compétences des Länder et des communes en matière d'aménagement du territoire. Certains objectifs ont été concrétisés en 1975 dans le Programme fédéral d'aménagement du territoire (Bundesraumordnungsprogramm). L'organisation de l'aménagement du territoire, en particulier l'élaboration de programmes d'aménagement du territoire [10], incombe au Ministère fédéral des Transports, de la Construction et du Logement [11]. La Conférence des ministres pour l'aménagement du territoire (Ministerkonferenz für Raumordnung), conçue comme instance de médiation entre la Fédération et les Länder, s'est constituée en 1968. Sa mission est d'harmoniser entre elles les grandes lignes de planification au niveau des différents Länder [12]. Les parlements des Länder ont à cette échelle toute compétence législative (adoption de lois et de programmes de planification des Länder [13]). Les bureaux centraux de planification des Länder sont chargés de coordonner les différents schémas directeurs régionaux. La mission principale de la planification régionale [14] réside dans l'harmonisation horizontale de la planification communale et dans son ajustement aux grandes lignes de planification des Länder, qui reflètent le "principe de contre-courant" [15] (Gegenstromprinzip) caractérisant l'aménagement du territoire en République fédérale d'Allemagne. Jusque dans les années 1970, on s'est efforcé d'appliquer dans la pratique, à tous les niveaux de planification, les contenus de l'aménagement du territoire, en définissant différentes catégories de territoires [16], comme les régions de densification (Verdichtungsräume) [17], et en élaborant un certain nombre de principes, dont les plus importants sont:

• Le principe des régions prioritaires, reposant sur le concept de répartition fonctionnelle entre des régions de structures distinctes. Ces différences structurelles doivent être reconnues comme des avantages et encouragées. Par exemple, les espaces naturels seront préservés en tant que sites protégés.
• Le principe des lieux centraux [18], concept de base de l'aménagement du territoire. L'idée principale est de niveler les différences qui existent au niveau de la répartition spatiale de l'infrastructure en créant de nouveaux lieux centraux. Selon la résolution de la Conférence des ministres pour l'aménagement du territoire du 8 février 1968, les lieux centraux sont classés en plusieurs catégories (centres d'importance supérieure [19], d'importance moyenne et de moindre importance), sur la base d'une grille de critères, dont les principaux sont l'aménagement d'une infrastructure et de services tertiaires, ainsi que l'importance démographique.
• Le principe des axes de développement, selon lequel les lieux centraux sont reliés entre eux par d'importantes voies de communication, ce qui permet d'éviter que les agglomérations urbaines ne s'étendent trop, et favorise une extension axiale.

L'élaboration et l'application de ces principes directeurs a connu au milieu des années 1970 une crise qui devait se prolonger jusque dans les années 1990. Cette crise était due entre autres au fait que l'on poursuivait une politique de planification concrète prévoyant une participation citoyenne, mais que l'aménagement du territoire reposait encore sur un socle de mesures coercitives (imposition ou au contraire interdiction de projets d'aménagement) ou incitatives (avantages fiscaux ou subventions) influençant les pratiques d'investissement. Les investissements directs des pouvoirs publics dans l'aménagement d'infrastructures sont considérés comme porteurs de croissance. La politique d'information cible les entreprises et particuliers qui sollicitent des informations fiables pour être à même de prendre les bonnes décisions en matière d'investissement.

Les années 1990 ont été marquées par un renouveau des schémas d'aménagement du territoire reposant sur la nécessité de se rallier au principe directeur d'un "développement durable de l'espace" [20] et sur la participation à l'élaboration d'une politique européenne dans ce domaine. Divers concepts fondamentaux ont été élaborés au cours de cette décennie, pour déboucher finalement en 1999 sur l'adoption du "Schéma européen de l'aménagement du territoire" [21], accompagné du principe des réseaux urbains [22], dont le but est de résoudre les problèmes qui se posent au niveau communal par une coopération régionale - par ex. la mise en place de plans d'aménagement communs. Seules ces mesures rendront possible à l'avenir une gestion optimale des ressources en surfaces de plus en plus restreintes. Les partenariats interurbains rayonnent au-delà de la simple région et renforcent la structure décentralisée des habitats allemands. Grâce aux effets positifs attendus au niveau économique et écologique, on espère pouvoir préserver la compétitivité des sites allemands et contrebalancer le poids d'autres métropoles et régions européennes majeures.

La nécessité d'un renouvellement des schémas d'aménagement du territoire s'est fait sentir tout particulièrement après la réunification des deux Allemagnes. Le système d'aménagement du territoire des anciens Länder a dû être appliqué aux nouveaux Länder, mais surtout, on a ressenti le besoin d'élaborer de nouveaux concepts. Un thème particulièrement sensible était dans cet ordre d'idées celui de l'harmonisation des conditions de vie formulé dans les années 1960. Le nouveau texte de la Loi sur l'aménagement du territoire souligne ainsi entre autres combien il est impératif d'effacer les grandes disparités entre anciens et nouveaux Länder. L'exemple du Land de Thuringe permet d'éclairer les grandes lignes directrices actuelles de l'aménagement du territoire dans les nouveaux Länder.

La réunification des deux Allemagnes, qui a pris effet le 3 octobre 1990, impliquait l'adhésion de cinq Länder de RDA à la République fédérale d'Allemagne, dont la Thuringe, qui est donc devenue un État fédéral [23] (Bundesland). Quelques mois auparavant, la RDA avait décidé de recréer des Länder, en adoptant le 22 juillet 1990 la loi dite Ländereinführungsgesetz [24].(Loi sur l'instauration des nouveaux Länder) Le Land de Thuringe [25] a une superficie [26] de 16.171,6 km², pour 2.462.836 habitants (chiffre du 30.06.1998), dont 37.355 ressortissants étrangers, ce qui représente un pourcentage de 1,51 % par rapport à la population totale du Land. La Thuringe, située au coeur de l'Allemagne, n'est que peu urbanisée. La capitale du Land est Erfurt [27] (198.178 habitants en 1999), suivie de Gera [28] (114.718 habitants en 1999) et Jena [29] (99.000 habitants). La structure administrative de la Thuringe [30] englobe 17 Landkreise (correspondant à peu près aux arrondissements français), six villes indépendantes, c'est-à-dire n'appartenant pas à un arrondissement, cinq grandes villes appartenant à un arrondissement, 126 villes et environ 1053 communes. Depuis 1991, les schémas directeurs de l'aménagement du territoire de la République fédérale sont entrés en vigueur en Thuringe, comme dans tous les autres nouveaux Länder. L'objectif est de faire de la Thuringe, en fonction bien sûr de sa situation et de ses potentialités, un espace diversifié aux solides structures économiques et aux habitats attrayants, ce qui signifie du point de vue de l'aménagement du territoire qu'il faut créer le cadre nécessaire dans les domaines de l'agriculture [31], de l'industrie de transformation [32] et leurs branches implantées sur différents sites, du tourisme [33], de l'éducation [34], de la culture [35], des transports et de la protection de l'environnement. A cet effet, les différents concepts présidant à l'aménagement du territoire, tels que le principe des lieux centraux, l'aménagement d'axes de développement, le principe des régions prioritaires et la mise en place de réseaux urbains, ont été appliqués avec succès au cours des dernières années.