La planification urbaine peut être définie au sens large comme l'ensemble des mesures visant à organiser l'espace habité en fonction des besoins humains (Albers 1992:4). Son importance est primordiale pour le développement des villes et communes en Allemagne: elle décide en grande partie de l'utilisation des sols, des types et formes de bâtiments, rues et places. La planification publique n'a cependant pas seulement pour tâche de déterminer les schémas de construction, mais aussi de réguler le développement socio-économique des communes. Afin de pouvoir appréhender les contenus essentiels de la planification urbaine, il convient de considérer son développement historique, ses fondements juridiques [1], son organisation et ses perspectives d'avenir.
Il était déjà courant, dans les villes du moyen âge, de restreindre les droits individuels de construction pour garantir la sécurité publique et l'organisation spatiale urbaine. De nombreuses villes étaient ainsi soumises à des réglementations [2] concernant la protection contre l'incendie, le nombre maximum d'étages, ou bien encore l'espace minimum et la position des fenêtres entre deux bâtiments. Quelques arrêtés locaux relatifs aux constructions permettaient même d'exproprier les particuliers, en cas de transgression de ces réglementations. Le Droit territorial prussien [3] (das Allgemeine Preußische Landrecht), entré en vigueur en 1794, est considéré comme la base de la législation allemande relative à la planification urbaine. Ce droit prussien formule pour la première fois le principe que l'occupation d'un terrain par un particulier ne doit pas porter préjudice à l'intérêt public, principe qui ne sera appliqué concrètement que quelques décennies plus tard, par exemple dans la Loi prussienne sur l'alignement des constructions (Preußisches Fluchtliniengesetz [4]) de 1875. Depuis le milieu du XIXe siècle, il était devenu de plus en plus urgent pour l'État allemand de contrôler la construction privée, qui s'était énormément développée au cours d'une considérable croissance urbaine. Une forte densité bâtie et le mixage de logements et de commerces ou d'usines avaient généré dans les grandes villes en plein développement des conditions d'insalubrité et d'inégalité sociale intolérables. La législation se limite cependant tout d'abord à assurer les périmètres de circulation en imposant l'alignement des constructions, tout en laissant aux propriétaires fonciers le libre aménagement des bâtiments donnant directement sur la rue. Quelques réglementations de sécurité publique urbaine interdisaient seulement à ces derniers de surcharger leurs parcelles de maisons pour en tirer un maximum de taux de rendement. C'est ainsi par exemple que la taille minimum des arrière-cours [5] de grands immeubles [6] devait être adaptée aux dimensions de la toile de sauvetage des sapeurs-pompiers.
Au début du XXe siècle, on s'accorde à dire que l'influence des pouvoirs publics sur l'évolution urbaine devrait aller bien au-delà de simples mesures de sécurité urbaine. Les différents cabinets gouvernementaux de la République de Weimar [7] répondent à cette exigence en adoptant un certain nombre de lois, comme la Loi prussienne sur l'habitation (Preußisches Wohnungsgesetz) de 1918, dont le but essentiel est de prévenir une trop grande densité bâtie dans les quartiers d'habitation. Par la suite, les nationaux-socialistes renforcent encore l'importance de la planification urbaine en adoptant toute une série de dispositions légales, comme la Loi sur l'aménagement des zones de lotissements (Gesetz zur Erschließung von Wohnsiedlungsgebieten) de 1933, et l'obligation de solliciter un permis de construire pour tous les bâtiments lié aux transports. Par ailleurs, les prérogatives des communes sont considérablement limitées par l'imposition d'un style de construction national-socialiste standard.
C'est précisément pour se démarquer du national-socialisme que la République fédérale d'Allemagne met l'accent, après 1945, sur un renforcement des prérogatives des collectivités locales en matière de planification [8], qui repose sur les réformes initiées par le baron von Stein [9] (1757-1831), garantissant aux instances locales la pleine responsabilité de la planification urbaine. Cet important acquis jouera un rôle décisif lors de la reconstruction réussie des villes détruites durant la guerre. En RDA, par contre, la planification pour la reconstruction urbaine est placée sous l'autorité centrale de l'État, sur la base d'une loi unique adoptée en 1950. La coordination et la direction des travaux de planification, ainsi que le contrôle de bonne réalisation des travaux, reviennent tout d'abord au ministère de la Réconstruction (Ministerium für Aufbau) et, à partir des années soixante, au ministère du Bâtiment (Ministerium für Bauwesen), de concert avec le Conseil de district (Rat des Bezirkes) (Nutz 1998: 108 et suiv.). Les pouvoirs de décision des villes et communes en matière d'aménagement urbain se trouvaient ainsi considérablement réduits et englobés dans l'appareil étatique. En conséquence, les villes de RDA, de caractère uniforme et fonctionnel, portent toutes l'empreinte de l'idéal socialiste.
Après la Deuxième Guerre mondiale, la RFA pourvoit aux tâches les plus urgentes en matière de planification urbaine - déblayage des ruines et reconstruction - en adoptant une série de lois sur la réconstruction (Aufbaugesetze). Peu après que ces lois aient été votées (1950) au niveau des Länder (à l'exception de la Bavière et de Brême), il s'avère qu'elles ne forment pas une base suffisante pour mener à bien de futures activités, car la planification urbaine ne consiste somme toute pas seulement à faire disparaître les déficits architecturaux, mais aussi à gérer l'ensemble du développement urbain dans une perspective d'avenir. A la suite d'une expertise réalisée en 1954 par la Cour constitutionnelle fédérale (Bundesverfassungsgericht), un premier pas est fait dans cette direction avec la séparation du Droit sur la construction [10] (Bauordnungsrecht) et du Droit sur la planification (Planungsrecht): le premier reste du ressort des Länder, tandis que le second incombe dorénavant à l'autorité fédérale. Dans les années qui suivent, sont adoptés différents Codes de la construction et de l'habitation des Länder [11] (Landesbauordnungen), qui ont pour objet et les terrains (écart entre les surfaces bâties, etc.) et les constructions (statique, mesures de protection contre les incendies, etc.). La Loi fédérale sur la construction (Bundesbaugesetz), entrée en vigueur en 1960, représente la première loi adoptée au plan national dans le domaine de la planification. Elle sera amendée plusieurs fois, puis intégrée en 1987 dans la Loi sur la promotion de la construction urbaine (Städtebauförderungsgesetz) [12], adoptée en 1971, pour former le Code de la construction [13] (Baugesetzbuch), qui représente jusqu'à aujourd'hui le cadre juridique de la planification urbaine en Allemagne.
Le but de ce Code est de garantir un développement urbain harmonieux et une occupation des sols qui réponde au bien-être de l'ensemble de la communauté, ainsi que de contribuer à la préservation d'un environnement humain et à la protection des conditions de vie naturelles. L'instrument essentiel en est le schéma directeur d'aménagement et d'urbanisme [14] (Bauleitplanung), qui sert à préparer et à gérer l'utilisation urbanistique et autre des terrains. Pour ce faire, les communes ont à leur disposition deux catégories de schémas directeurs: le plan d'occupation des sols [15] (Flächennutzungsplan) et le plan d'aménagement urbain [16] (Bebauungsplan). Le plan d'occupation des sols est destiné [17] à représenter, pour l'ensemble des zones urbaines, le type souhaité ou réalisé d'occupation des sols - surfaces bâties, voirie, espaces verts, plans d'eau, etc. A partir de ce schéma directeur d'aménagement et d'urbanisme, qui a caractère d'engagement formel pour les autorités compétentes, et dont l'élaboration s'étend souvent sur plusieurs décennies, sont développés les plans d'aménagement urbain [18]. Ces derniers incluent, pour certaines zones communales, des arrêtés d'obligation juridique, comme par exemple le type d'aménagement urbain, les dimensions minimum (taille, largeur, profondeur) des terrains à bâtir, ou la détermination des périmètres de circulation (zones piétonnes, zones de stationnement, etc.). Les projets qui ne font pas partie des zones fixées par les plans d'aménagement urbain sont admis, dans la mesure où ils s'harmonisent avec le caractère architectural et fonctionnel de leur environnement immédiat. En outre, les communes disposent du droit de prescription urbanistique obligeant par exemple les propriétaires de biens fonciers privés à faire raser des constructions indésirables, ou bien encore à moderniser des bâtiments délabrés.
Les acteurs de la planification urbaine opèrent dans le cadre de ces dispositions législatives. L’élaboration des schémas directeurs d'aménagement et d'urbanisme revient en règle générale aux urbanistes [19] et aux architectes au sein des instances communales de planification urbaine. La réalisation d’un plan d’aménagement urbain est précédée d’une analyse de l’état des lieux, à partir de laquelle sont déterminés les besoins spécifiques de chaque commune, par exemple l’aménagement d’un nouveau quartier pavillonnaire. Les experts élaborent ensuite un premier schéma directeur qui est présenté aux agents responsables d’intérêts publics [20], comme les sociétés de transports ou immobilières, et aux citoyens concernés. Toutes les suggestions et réserves émises sont examinées, puis une ébauche de schéma directeur d’aménagement et d’urbanisme est préparée et soumise au Conseil communal. Après ratification par ce conseil et avis au public, le schéma directeur définitif est soumis pour contrôle juridique à l’Office de planification régionale [21] (Regionalplanungsbehörde). En effet, bien que la réalisation du schéma directeur d’aménagement et d’urbanisme fasse partie des activités d’autogestion communale, toute commune est tenue d’adapter le schéma directeur aux objectifs du gouvernement fédéral en matière d’aménagement du territoire [22] (Bundesraumordnung) fixés dans la Loi d’aménagement du territoire [23] (Raumordnungsgesetz), ainsi qu’à ceux de la planification des Länder [24] (Landesplanung) et de la planification régionale [25] (Regionalplanung). L’harmonisation des décisions communales avec les plans de développement [26] (Entwicklungspläne) prévus par les instances supérieures, ainsi que la participation des citoyens aux processus de planification, correspondent au "principe de contre-courant" (Gegenstromprinzip), qui constitue l’un des piliers de l’aménagement de l’espace en Allemagne.
L’harmonisation des différents niveaux de planification [27] est devenue particulièrement nécessaire dans le contexte du processus de suburbanisation qui a conduit, depuis les années 1960, à une croissance de l’urbanisation, voire à la croissance incontrôlée des régions de densification (Verdichtungsräume). La planification urbaine ne doit pas être entravée par des barrières administratives, si elle veut durablement créer des structures fonctionnelles, mais bien plutôt tenir compte des situations spécifiques des communes avoisinantes [28], des régions ou Länder proches. L’exemple par excellence d’une planification supracommunale réussie est la fusion de plusieurs communes de la région Rhin-Main dans l' Association de la région de Francfort (Umlandverband Frankfurt [29]). Mais le succès de la planification passe aussi par la coopération constructive avec les différents bureaux de planification locaux. Les multiples conflits d’intérêts en matière d’occupation des sols [30] qui se font jour précisément à l’intérieur des centres-villes de grande densité bâtie, confrontés à de nombreux problèmes, exigent une étroite harmonisation entre la planification urbaine, la rénovation urbaine (Stadterneuerung), la conservation des monuments historiques [31] (Denkmalpflege), mais aussi la promotion de l’économie [32] et la planification des transports [33]. Ce travail de coordination constitue à l’heure actuelle, sous l’étiquette de "marketing urbain [34]", l’une des priorités essentielles pour le développement d’une planification urbaine moderne.
Eu égard aux difficultés financières croissantes des pouvoirs publics, les travaux de planification urbaine sont confiés de plus en plus fréquemment à des services privés, par ex. à des bureaux de planification [35] ou bien à des sociétés de développement de projets [36]. Aujourd’hui, de nombreux grands projets urbanistiques ne peuvent de toute façon être réalisés que dans le cadre d’un partenariat public-privé [37]. Le développement des communes est-allemandes après 1990 illustre particulièrement bien cette évolution. La législation de la RFA relative à la planification s’applique certes aux nouveaux Länder depuis le traité d’unification, mais la situation d’exception des années qui ont suivi la chute du Mur a rendu nécessaires des réglementations spécifiques allant au-delà du cadre juridique général. C’est ainsi que la Loi sur les actions (Maßnahmengesetz [38], qui fait partie du Code de la construction, a permis la réalisation de plans d’aménagement urbain par des investisseurs privés. Si l’initiative privée de planification s’intensifie, les communes auront à l’avenir pour tâche de se soucier de la participation des citoyens aux processus de planification [39]. Les "ateliers de planification" [40] (Planungswerkstätte) représentent une forme innovatrice de participation des citoyens à la planification. Tous les groupes concernés - riverains, urbanistes, investisseurs potentiels, responsables des pouvoirs publics, etc. - se réunissent, avant la réalisation définitive du schéma directeur, pour en décider la trame. On espère ainsi mieux répondre aux desiderata des citadins - sans aucun doute la meilleure garantie pour une planification urbaine durable et porteuse d’avenir.
| Debut | Matieres | VGT Site |